如何區分環境信訪與查處履職?
《環境信訪辦法》第二條規定,環境信訪是指信訪人采用書信、電子郵件等形式向生態環境主管部門反映環保情況,提出建議、意見或投訴請求,依法由生態環境主管部門處理的活動;《信訪工作條例》第三十一條明確,對屬于申請查處違法行為、履行保護人身權或者財產權等合法權益職責的(以下簡稱為“查處履職”),有權處理機關應依法履行或者答復。但是,對于如何區分環境信訪和查處履職,目前法律規范并沒有明確的標準。結合相關法院裁判案例,筆者試對區分環境信訪與查處履職的幾個關鍵特征要素梳理如下:
一是行政性。構成查處履職的必要條件之一是行政機關具有處理舉報反映事項的法定行政職權,且申請人應當在查處申請中明確相關查處職權。如“史慧鋒、杭州市人民政府行政復議一審行政案”,法院裁判認為:史某在申請中并未明確其反映的大氣污染行為的實施主體或者提供明確線索,亦未明確其要求查處的違法行為及所依據的法律規定。據此,市政府復議決定認定史某的投訴請求是向環境保護主管部門檢舉揭發污染環境,屬于環境信訪行為并無不當。
二是特定性?!蹲罡叻P于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》明確,舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人……具有行政復議申請人資格。由此可以理解,構成查處履職的另一個必要條件為當事人為維護自身合法權益而舉報投訴。
三是處分性。查處履職和環境信訪的另一個區別是,行政機關拒絕履行或者不予答復的行為將對當事人的權利義務產生實際影響。對于環境信訪的處理而言,依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第(九)項、第(十)項規定,行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為,對信訪人權利義務并不產生實際影響的行為,亦不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。如“楊金柱與原無錫市環境保護局行政復議一審行政案”,法院裁判認為:原告未提供證據證明新吳區環保局的上述處理行為對其合法權益產生影響,其并非為了維護自身合法權益而要求查處,原告楊金柱與新吳區環保局的上述處理行為沒有利害關系,故被告在法定期限內作出不予受理行政復議申請的決定并無不當。
四是外部性。相比較于行政機關的內部管理事務,查處履職的“外部性”體現在,該行政行為必須是行政機關針對外部對象、外部事務而做出的行為,故要求申請查處的違法主體應當明確。如“臺州市生態環境局、臺州羅氏果業有限公司、臺州市農業生態保護與質量安全中心二審行政案”,法院裁判認為:履職申請應符合下列條件,當事人為維護自身合法權益而舉報投訴、舉報投訴的事項屬于行政機關的法定職責范圍以及舉報投訴請求內容明確且具備履職條件……當事人的履職申請書以及在二審詢問的陳述,其表示污染行為沒有明確指向的實施主體,,明顯不具備履職條件。
事實上,從當事人提出舉報投訴事項的形式上并不能嚴格區分環境信訪與查處履職,往往有些名義為“查處申請”的訴求事項因不涉及當事人自身的合法權益,實質系屬于信訪事項。因此,行政機關在處理環境信訪事項時應從實質內容上結合上述四個要素進行判定。
需要指出的是,行政機關在對當事人的信訪舉報或查處履職申請進行答復處理時,因其救濟途徑的不同應當予以區分處理:對屬于信訪舉報的,應當告知信訪人向上級機關請求復查復核的權利;對屬于查處履職的,應當告知當事人行政復議與行政訴訟的權利。
作者工作單位:廣東省惠州市生態環境局